Le 17 septembre 1793, la Convention vote en une heure la loi qui transforme la peur en droit et le soupçon en condamnation.
L'été 1793 est mauvais. La Coalition presse aux frontières. La Vendée tient. Lyon s'est soulevée, Toulon a ouvert ses portes à l'Angleterre. À Paris, Charlotte Corday a assassiné Marat dans sa baignoire en juillet. Les sections sans-culottes réclament depuis des semaines une répression organisée contre les ennemis intérieurs : nobles, prêtres réfractaires, suspects de fédéralisme, parents d'émigrés. La Terreur s'installe dans les faits avant d'exister en droit.
Le 17 septembre, la Convention nationale vote la loi des suspects. Le texte, court et redoutable, définit en six catégories les personnes susceptibles d'arrestation sans mandat judiciaire, sans chef d'accusation précis, sans délai fixé pour la comparution. Sont suspects : ceux qui ont montré par leur conduite ou leurs propos qu'ils sont partisans de la tyrannie ; ceux à qui un certificat de civisme a été refusé ; les fonctionnaires suspendus ou destitués ; les nobles et les membres de leur famille qui n'ont pas constamment démontré leur attachement à la Révolution ; enfin ceux qui ont émigré entre le 1er juillet 1789 et le 8 avril 1792.
La définition est volontairement poreuse. Elle fait du soupçon une catégorie juridique autonome et confie aux comités de surveillance locaux le pouvoir d'arrêter qui ils jugent bon. En quelques semaines, les prisons de Paris et de province se remplissent. On estime que jusqu'à 300 000 personnes furent arrêtées sous l'empire de cette loi avant Thermidor.
Le Tribunal révolutionnaire, animé par le procureur public Fouquier-Tinville, dispose désormais d'un flux ininterrompu de prévenus. Depuis sa réorganisation en mars 1793 jusqu'à thermidor an II, il prononcera 2 747 condamnations à mort. La loi sera aggravée le 10 juin 1794 par la loi de prairial, qui supprime l'assistance d'un défenseur et ne laisse aux jurés que deux verdicts possibles : l'acquittement ou la mort.
La loi des suspects reste dans les mémoires comme l'instrument juridique de la Grande Terreur. Elle marque le point où une révolution, confrontée à la guerre extérieure et à la guerre civile, renverse la présomption d'innocence que la Déclaration de 1789 venait de poser comme principe fondamental. Cette torsion, les révolutionnaires ultérieurs, Marx et Trotski au premier rang, auront à en examiner longuement les causes et les leçons.